Réformes du logement social : effets pervers à la chaîne

La web conférence organisée par le Réseau des acteurs de l’habitat, le 29 mai 2018, avait pour thème "Les réformes du logement social en Europe : quel éclairage pour la France ?". Elle a été suivie par près de 450 internautes.

S’il n’y a pas de modèle du logement social dans l’Union européenne (UE), les pays membres ont néanmoins procédé, ces dix dernières années, au même type de réformes. Inspirées par la volonté conjointe des ministères des Finances des États membres et de la Commission européenne de s’attaquer aux déficits publics, elles ont produit partout des résultats comparables. Du jour au lendemain, des pays comme l’Italie ou l’Espagne, le Royaume-Uni ou l’Irlande ont vu leurs ressources consacrées au logement social baisser drastiquement et la construction s’effondrer. Les aides à la personne ont subi le même contrecoup. Une évolution peu compatible avec les orientations de l’UE en matière d’inclusion sociale et de cohésion territoriale.

Les réformes fragilisent la cohésion sociale

Ces réformes ont mis en mouvement une mécanique implacable. Avec certes des disparités d’un pays à l’autre, mais avec un peu partout les mêmes effets d’érosion de la cohésion sociale. Dans un tel contexte, le sans-abrisme a explosé en Europe : + 150% en Allemagne, + 169% au Royaume-Uni, + 145% en Irlande entre 2010 et 2017. "Inquiète de la montée des populismes, confirmée par les dernières élections législatives italiennes, l’UE cherche à rééquilibrer sa politique en inscrivant l’accès au logement social dans le socle des droits sociaux européens", précise Laurent Ghekiere, directeur des Affaires européenne de l’Union sociale pour l’habitat. Mais dans plusieurs pays, la dégradation de la situation est telle qu’elle semble difficile à enrayer. D’autant que les objectifs de baisse des dépenses ont conduit à une remise en cause des acteurs traditionnels du logement social. "En Allemagne, la plupart des grands organismes de logements sociaux ont été vendus à des fonds de pension internationaux avec l’objectif principal de créer de la plus-value. Cette restructuration a eu des répercussions négatives sur la qualité de l’habitat." D’autres évolutions menacent les parcs européens de logements sociaux : l’accroissement des ventes à des acquéreurs peu solvables, la paupérisation des locataires et la baisse des investissements publics. Par ailleurs, sous la poussée des contraintes financières générées par les réformes, de nombreux opérateurs se regroupent. En Italie, les organismes se rassemblent au niveau régional, en Angleterre, les acteurs à but non lucratif s’unissent pour résister à des concurrents qui lèvent des fonds sur les marchés financiers. "Mais ces regroupements ne sont impulsés nulle part, sauf en France, par la volonté de l’État de réorganiser le secteur en définissant une taille minimale pour les organismes", remarque Laurent Ghekiere. Des regroupements qui n’ont pas été sans conséquences sur l’emploi. Aux Pays-Bas, ils se sont traduits par une diminution de 20% de l’emploi dans le logement social.

Une web conférence participative

Pendant la web conférence, les internautes ont envoyé leurs questions aux intervenants. Elles portaient sur les injonctions à réformer de la Commission européenne, l’état de la mixité, l’effet sur l’emploi des regroupements d’organismes, les conséquences de la vente des logements ou les taux d’effort des locataires dans les différents pays. Les intervenants se sont efforcés d’y répondre en soulignant que les comparaisons entre des pays, qui ont des définitions différentes du logement social, ne sont pas toujours pertinentes. Par exemple, il est difficile de comparer le taux d’effort des locataires de pays comme l’Italie où le logement social est réservé aux plus démunis et ne représente que 5% du parc de logements avec celui de pays comme l’Autriche qui en compte cinq à six fois plus et qui a développé la mixité.

Effondrement de la construction aux Pays-Bas

Le cas des Pays-Bas est emblématique des évolutions que connaissent les pays membres de l’UE. "Les réformes de structures recommandées par la Commission européenne ont conduit à redéfinir le rôle du logement social", explique Sébastien Garnier, consultant à Bruxelles pour la Fédération néerlandaise du logement social. Le pays est passé d’une conception universelle du logement social à une conception généraliste lorsqu’en 2011, l’éligibilité des ménages a été soumise à un plafond annuel de revenus. Aujourd’hui, le parc de logements sociaux y représente encore un tiers du total des logements. Mais depuis 2014, une taxe annuelle de 1,6 milliard d’euros a réduit la capacité d’autofinancement des opérateurs. La construction s’est effondrée : 40 400 logements sociaux produits en 2009 et seulement 17 100 en 2015. "Les services de proximité dans les quartiers ont aussi été réduits faute de moyens tandis que les locataires voyaient leur pouvoir d’achat baisser et leur loyer augmenter en raison de la taxe de 1,6 milliard d’euros", constate Sébastien Garnier. Les ménages les plus démunis étant prioritaires dans l’accès au logement social, la mixité, plutôt élevée jusqu’à présent, est en recul. Les réformes conduisent aussi à vendre entre 10 000 et 15 000 logements par an. Ces ventes se font sous conditions afin d’éviter la spéculation qui consisterait à acheter à prix social pour revendre aux prix du marché privé. "Elles peuvent cependant avoir un effet délétère sur la qualité du parc", s’inquiète Sébastien Garnier. "Quand les nouveaux copropriétaires n’ont pas les moyens de financer les travaux d’entretien ou d’amélioration des performances énergétiques, l’opérateur social peut être conduit à racheter des logements pour disposer d’une majorité dans les assemblées générales de copropriétaires et lancer les travaux nécessaires." Les opérateurs néerlandais ne bénéficient d’aucune subvention publique. L’État se contente de garantir les emprunts que les opérateurs effectuent sur le marché des capitaux pour 75% de leurs besoins de financement, les 25% restant à leur charge.

La rareté et la cherté du logement comme le sans-abrisme et l’arrivée de migrants touchent plus particulièrement les zones urbaines ;
ici, centre de réfugiés en Allemagne, à Böblingen. © USH

Vers la fin de l’exception autrichienne ?

À ce jour, l’Autriche n’a pas engagé de grandes réformes. Le logement social y bénéficie du consensus autour du droit à un logement abordable inscrit dans la Constitution et du modèle de financement alimenté par les cotisations des employés et des employeurs. Elles sont versées à l’État fédéral qui les redistribue aux provinces, collectivités dotées de la compétence logement. Les logements sociaux y accueillent des catégories de populations diversifiées avec un impact très positif sur la mixité. Cependant, la demande de logements sociaux augmente. Michaela Kauer, directrice du bureau de représentation de la ville de Vienne auprès de l’UE, indique qu’à Vienne, où le nombre d’habitants est en croissance (30 000 en 2017), les besoins d’investissement sont conséquents. "Nous avons entrepris de créer une banque nationale pour le logement social et obtenu le feu vert de la Banque européenne d’investissement, mais notre nouveau gouvernement a bloqué l’initiative", regrette-t-elle. Par ailleurs, la vente de logements sociaux est actuellement en discussion. Est-ce un signe de la fin de l’exception du modèle autrichien ? Sa stabilité a pourtant permis d’éviter un effondrement de la construction ainsi que la plupart des autres effets pervers des réformes constatés ailleurs. Le rapport 2017 de Housing Europe⁽¹⁾ confirme la dégradation de la situation du logement social en Europe notamment dans les métropoles. Une situation qui explique sans doute la montée en puissance des grandes agglomérations européennes dans les politiques de l’habitat. Là, se concentrent une grande partie des besoins ainsi que les crises les plus aiguës. Si la paupérisation et l’habitat indigne affectent peu ou prou tous les territoires, la rareté et la cherté du logement comme le sans-abrisme et l’arrivée de migrants touchent plus particulièrement les zones urbaines. 

Pour davantage d’informations sur le logement social en Europe : la web conférence du 29 mai 2018 est en ligne sur le site du Réseau des acteurs de l’habitat http://www.acteursdelhabitat.com. Sur la même page, plusieurs documents permettent d’approfondir le sujet. Par ailleurs, une synthèse plus complète, en cours de préparation, sera publiée en juillet 2018.

CONTACT : Dominique Belargent, responsable des partenariats institutionnels ; Elisabeth Gras, chargée de communication institutionnelle ; Direction de la Communication, USH.

(1) Fédération européenne du logement social ; voir notre article page 10 dans le n° 1075 du 15 février 2018.