La France doit-elle construire plus de logements sociaux ?

La loi Solidarité et renouvellement urbains (SRU) du 13 décembre 2000, élaborée par Louis Besson, ministre du logement du gouvernement Jospin, a posé le principe de la mixité sociale dans les agglomérations de France. Son article 55 fixe à chaque commune l’exigence de disposer, d’ici à 2020, de 20 % de son parc de résidences principales en logements sociaux. "C’est une loi fondatrice, un peu comme celle sur les 35 heures, et la droite l’a combattue durant dix mois de débat parlementaire", assure Thierry Repentin, président de l’Union des entreprises sociales de l’habitat et sénateur PS de Savoie, qui était au côté de Louis Besson.

Eric Raoult, pourtant ancien ministre de la ville, parlait d’une "loi idiote et coûteuse" qui créerait, dans sa ville du Raincy (Seine-Saint-Denis) un climat de "peur sociale". Le député du Val-de-Marne, Gilles Carrez (UDF, devenu UMP), fustigeait, lui, le 9 mars 2000, "un retour à l’urbanisme du Gosplan et à l’architecture du béton (...), un texte dangereux pour la qualité de vie et d’habitat des Français".

Après l’adoption de la loi, trois initiatives parlementaires avaient encore tenté de vider l’article 55 de sa substance. En 2002, six sénateurs de droite proposaient de transférer ladite obligation à l’échelon intercommunal. En janvier 2006, Patrick Ollier et Gérard Hamel, députés UMP, déposaient un amendement pour inclure les logements en accession à la propriété dans le quota de 20 %. En octobre 2008, Christine Boutin, ministre du logement, entreprenait la même démarche avec sa Loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion. "Même les parlementaires UMP ne l’ont pas suivie, et le désaveu a été cinglant", se souvient Thierry Repentin.

A mi-parcours, un bilan contrasté. Dix ans après l’adoption de la loi, les oppositions se sont adoucies et même ses plus virulents adversaires reconnaissent la vertu pédagogique de cette loi et admettent le changement d’image des HLM, dans l’opinion comme auprès des élus. "La loi SRU a, malgré ses imperfections, été un outil, un levier pour imposer la mixité sociale dans nos communes", reconnaît Jean Leonetti, député UMP des Alpes-Maritimes et maire d’Antibes qui, à l’époque, a voté contre le texte.

En 2009, sur 120 000 logements sociaux financés, 40 013 sont édifiés dans ces communes déficitaires au sens de la loi SRU, soit deux fois plus qu’en 2000. "La dynamique est donc enclenchée", se félicite Patrick Doutreligne, délégué général de la Fondation Abbé-Pierre, qui regrette que l’effort soit "encore disparate, puisque 45 % des communes assujetties, soit 325 en tout, ne respectent pas la loi, et 240 seulement ont été sanctionnées. L’Etat devrait être plus ferme. Il faudrait tripler les pénalités, et que l’Etat fasse jouer son droit de substitution des maires défaillants", suggère-t-il.

Des villes font, en revanche, de louables efforts. Paris, qui comptait 13,4 % de logements sociaux en 2000, frôle les 17 % aujourd’hui, et compte atteindre les 20 % dès 2015, cinq ans avant l’échéance légale, la difficulté étant de bien les répartir sur l’ensemble de la capitale, jusque dans les quartiers les plus huppés. Boulogne-Billancourt (106 000 habitants) est passée d’un taux de 9,5 %, en 2002, à 12,20 %, en 2009, avec 2 527 logements de plus. Le très chic Saint-Cloud a hissé son taux de 10 % à 16 %, avec 600 nouveaux appartements. Bordeaux, avec 15,2 %, Toulouse ou Aix-en-Provence ne sont pas non plus loin des 20 %.

Un noyau de réfractaires. A quelques exceptions près, comme Biarritz (7,5 % de logement social, en 2009), les villes-centres ont hérité d’un parc HLM significatif, qu’elles n’avaient plus qu’à compléter. Les communes les plus réfractaires sont, en général, les banlieues aisées de ces villes, comme, en région parisienne, Neuilly, Le Raincy, Saint-Maur, Vincennes, Enghien-les-Bains. Dans l’agglomération de Montpellier, Saint-Clément-de-Rivière, avec 4 600 habitants et un taux de 0,1 %, n’a pas construit un seul logement social depuis 2000 : elle s’est vu, fin 2008, infliger une amende triplée. Près de Lyon, Saint-Didier-au-Mont-d’Or (6 154 habitants, 2,5 % de logements sociaux) ne comble pas non plus son déficit, avec 12 logements sociaux produits depuis 2002, tandis que sa voisine, Saint-Cyr-au-Mont-d’Or (5 400 habitants), en produisait 100 de plus, faisant passer sont taux de 4,2 % à 6,4 %.

La bonne excuse du foncier indisponible. "Le prix du foncier n’explique pas l’absence de création de logements sociaux, parce que là où il coûte cher, les communes disposent aussi de plus de ressources", constate Arnaud Bilek, de l’Institut d’économie publique de Marseille, qui a mené une étude statistique en Provence et en région parisienne, et remarque que, dans les Alpes-Maritimes, département très déficitaire, ce n’est qu’à partir de 2006 et 2007 que les maires se sont enfin décidés à agir. Les sanctions financières n’y sont pas pour rien, car elles s’alourdissent en proportion du déficit accumulé, et durant les trois premières années d’application du dispositif. Les réfractaires ne croyaient ni à leur application, ni à la pérennité de la loi. Même dans les communes les plus urbanisées, les maires n’utilisent pas toutes les opportunités foncières. Neuilly, par exemple, qui a vu partir l’Ecole des douanes, n’a pas préempté le terrain, vendu au promoteur Cogedim. Son maire (div. d.), Jean-Christophe Fromantin, se dit "convaincu que la ville doit participer à la politique nationale", mais il assure que "malgré toute la volonté politique du monde", il ne peut tenir les objectifs fixés par l’Etat.

Il a préféré saisir la Commission nationale afin de faire abaisser de 746 à 600 logements l’objectif pour la période 2008-2010, ce que lui a refusé Christine Boutin, alors ministre, qui tranchait en dernier ressort. Quatre autres communes, Bédarrides (agglomération d’Avignon, Vaucluse), Vetraz-Monthoux (Annemasse, Haute-Savoie), Saint-Maur et Saint-Mandé (Val-de-Marne) ont été déboutées de telles demandes, tandis que Vincennes a, elle, obtenu un rabais de 500 à 400 logements. "Hélas, les pénalités, appelées contribution de solidarité, ne sont guère dissuasives, car bien inférieures à l’effort financier qui n’est pas fourni", déplore Thierry Repentin, qui souhaite une réforme de la loi sur ce point.

La ségrégation sociale est atténuée. Une autre stratégie de certaines villes pour échapper à la rigueur de la loi est de construire des logements sociaux à loyer intermédiaire, dits PLS, comme c’est le cas à Sceaux (Hauts-de-Seine) où, sur les 152 logements sociaux édifiés entre 2002 et 2009, 129 relèvent de la catégorie à loyer intermédiaire. Au Raincy, Réseau ferré de France a libéré un terrain bien placé, au centre de la ville, qui ne compte que 4,5 % de logement social : "RFF proposait d’y édifier 150 logements sociaux mais nous nous sommes accordés sur un projet mixte de 80 logements, dont 20 sociaux, plus une centaine de logements étudiants, comptabilisés comme sociaux", résumait le maire (UMP), Eric Raoult. A elle seule, la loi SRU ne combat bien sûr pas la ségrégation sociale sur tout le territoire, mais elle l’atténue. "Il faudrait passer de 20 % à 25 %, voire plus, la quotité de logements sociaux pour répondre aux vrais besoins", estime Thierry Repentin. Isabelle Rey-Lefebvre

Article paru dans l’édition du 14 décembre 2010.